2018一号文件详解:探索宅基地“三权分置”具体形式

[摘要] 2018年立春之日公布的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（下称“一号文件”），全面部署了今后33年的乡村振兴战略，为亿万农民送来了政策的春风。

2018年立春之日公布的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（下称“一号文件”），全面部署了今后33年的乡村振兴战略，为亿万农民送来了政策的春风。

在国务院新闻办5日举行的新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室主任韩俊表示，作为改革开放以来第20个、进入新世纪以来连续下发的第15个一号文件，今年的最大亮点是搭建起了实施乡村振兴战略“四梁八柱”，该政策体系包括了一系列强化乡村振兴制度性供给的重大改革举措。

“比如，提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权‘三权分置’改革；包括建设高标准农田等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调节机制等。”韩俊说。

十九大报告提出实施乡村振兴战略。该战略亦已写入党章。实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的新旗帜和总抓手。

韩俊称，乡村振兴是党和国家的大战略，是一项长期的历史性任务。乡村振兴讲究的是实干，必须有真金白银的“硬投入”、有更加健全的政策“软环境”。

土改“大礼包”

今年的中央一号文件着重提出深化农村土地制度改革。这包括落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，进一步完善农村承包地“三权分置”制度，系统总结土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快修改完善有关法律。

新形势下，深化农村土地制度改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。

值得关注的是，文件要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

改革原因在于现行宅基地制度存在的问题日益突出，每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，农村出现大量农房、宅基地常年闲置。

韩俊提及他在地方的调研，比如，到2016年底，武汉全市1902个行政村，农村房屋73万套，其中长期空闲的农房占到15.8%。在河南，一个216户的村庄，常年闲置的农房和宅基地有46户。“大量的农房和宅基地闲置，任其破败是一个很大的浪费。利用起来就是一笔很大的财富。”韩俊说。

为顺应社会趋势，宅基地进行“三权分置”改革探索。韩俊认为，这是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结有关试点县（市）探索经验的基础上，提出来的一个改革需要探索的任务。宅基地的“三权分置”与承包地“三权分置”有很大不同。

比如说，承包土地经营权，鼓励流转、鼓励适度集中，宅基地就不存在鼓励集中到少数人手里的问题。下一步，在改革试点过程当中，需要认真地开展宅基地“三权分置”，特别是农户宅基地资格权的法理研究。要探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、新产业新业态，结合下乡返乡创新创业等先行先试，在实践中探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广可复制的经验。

当然，一号文件也对改革提出了底线要求，明确提出一个“不得”和“两个严”，即不得违规违法买卖宅基地，要严格实行土地的用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

切土地出让收益的“蛋糕”

乡村振兴离不开真金白银的投入，因此必须解决钱从哪里来的问题。

在农村拓宽资金筹集渠道方面，一号文件要求改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

韩俊解释称，长期以来，土地出让收益，可以说是“取之于乡，用之于城”，直接用在农村建设的比重是比较低的。创新政策机制，把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大的一块用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。这是一个很大的政策，用好了就可以为乡村振兴提供强有力的资金支持。这项政策还可以起到“一石多鸟”的作用。

图片来源：2016中国国土资源公报

具体来说，一是通过高标准农田建设补充的耕地，优质耕地真正可以做到“占优补优”。如果高标准农田增加的耕地指标可以跨省交易，金融机构也愿意为高标准农田建设提供资金支持，这样一来也可以加快高标准农田建设步伐。

二是这项政策可以缓解耕地占补平衡压力。目前，一些省份后备耕地资源匮乏，补充耕地质量不高，省域内耕地占补平衡难度越来越大，也迫切要求拓宽补充耕地的来源。韩俊举例称，在东部沿海的一个省，未利用土地有900万亩，但真正可以开垦为耕地的只有40万亩，省域内搞占补平衡已经很难继续，对这项政策有很强的需求。

三是有利于生态保护。过去，很多省市是把开垦未利用土地作为补充耕地的一个重要来源，这些未利用土地的生态很多非常脆弱。下一步，要严格控制未利用土地开垦，这样一来也有利于生态保护。

今年一号文件还提出，新增城乡建设用地增减挂钩节余指标可以跨省调剂。对此，韩俊表示，实际上，现在省内扶贫县搞易地搬迁，节余的指标在省内可以跨县域调节。比如，河南搞易地搬迁，其他县市的农民搬走了，增加的建设用地指标卖给郑州，一亩地可以卖到30万元左右。比如安徽金寨县，易地搬迁节省出来增减挂钩指标1万亩，卖到合肥将近50亿元。江苏易地搬迁增减挂钩节余指标卖到过每亩70万元。当然，也不能说为了卖钱就让农民“上楼”，这是不允许的，主要还是结合易地搬迁。

他认为，城乡建设用地增减挂钩结余指标如果允许跨省调剂，将可以形成一个更合理的价格，可以筹措更为可观的资金，可以为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持。下一步还要进一步细化相关的政策设计。